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玖润讲堂集体土地利用与流转制度整理下

2020-01-23 23:56:45来源:励志吧0次阅读

玖润讲堂 | 集体土地利用与流转制度整理(下)

四、集体土地用益物权的流转 集体土地的流转可分为所有权的流转和用益物权的流转。集体土地所有权的流转即集体土地通过征收程序转为国有土地;集体土地用益物权的流转即通过转让、出租等方式进行集体土地用益物权的流转。(一)土地承包经营权的流转 如前所述,我国的土地承包经营权分为家庭承包取得的土地承包经营权和其他方式承包取得的土地承包经营权。 《物权法》第一百二十八条规定,“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”

《农村土地承包法》第三十二条规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第四十九条规定,“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包(以下简称‘其他方式承包’)农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。” 现就上述土地承包经营权的流转方式总结如下:

(二)建设用地使用权的流转1.有关建设用地使用权流转的现行法律规定 根据《物权法》第一百五十一条的规定,“集体所有的土地作为建设用地的,应当依照土地管理法等法律规定办理。”《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”因此,根据现有法律的规定,集体建设用地使用权的流转必须同时满足如下两个条件:第一,流转的集体建设用地符合土地利用总体规划;第二,依法取得集体建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权发生了转移。除因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形外,集体建设用地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。 根据《土地管理法》第六十条的规定,“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民土地行政主管部门提出申请……”根据上述规定,农村集体经济组织可以用建设用地使用权以入股、联营的形式与其他单位、个人举办企业。 根据《物权法》第一百八十四条的规定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但法律规定可以抵押的除外。”《物权法》第一百八十三条和《担保法》第三十六条第三款规定了以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押时,其占用范围内的建设用地使用权一并抵押,我们理解,该种情形属于法律规定的集体建设用地使用权可以抵押的例外。除此以外,我们尚未检索到现行法律规定的其他允许以集体建设用地使用权进行抵押的例外情形。因此,我们倾向于认为,根据现行法律的规定,除以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押时,其占用范围内的建设用地使用权一并抵押的情形外,其他情况下集体建设用地使用权不得抵押。2.有关建设用地使用权流转的政策及立法趋势 在现行法律对于集体建设用地使用权流转进行了相对严苛的规定的制度背景下,近年来,我国在农村集体经营性建设用地入市流转的问题上逐渐流露出政策和立法松动。 2015年2月27日全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,开启了集体经营性建设用地使用权进行流转的试点。 2016年5月13日中国银监会、国土资源部发布的《关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》(银监发[2016]26号)第三条和第五条规定,在试点地区内,在符合规划、用途管制、依法取得的前提下,以出让、租赁、作价出资(入股)方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。3.小结 综上,我们将现行法律及政策中对集体建设用地使用权流转方式的规定总结如下:

(三)宅基地使用权的流转1.有关宅基地使用权流转的现行法律规定

如前文第二-(二)-3部分所述,村民建设住宅用地亦属于集体建设用地的一部分,因此,《土地管理法》第六十三条关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定同样适用于宅基地使用权。尽管存在上述法律规定,我们也注意到,在司法实践中,(1)法院通常倾向于认可符合一定条件的宅基地使用权在同一集体经济组织内部的成员之间进行转让;(2)在宅基地使用权随农民出租住房的行为而出租、且该等出租不违反法律和国家规定的宅基地使用权用途的前提下,法院通常倾向于认定农民出租宅基地使用权的行为有效。 根据《物权法》第一百八十四条的规定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但法律规定可以抵押的除外。”我们尚未检索到现行法律规定的其他允许以宅基地使用权进行抵押的例外情形

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。因此,我们倾向于认为,根据现行法律的规定,宅基地使用权不得抵押。2.有关宅基地使用权流转的政策及立法趋势 近些年,中央在政策层面上,对与宅基地使用权流转相关的规定作出了一些改革尝试。 2016年9月29日国土资源部、国家发展改革委、公安部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部发布的《关于印发关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见的通知》(2016年9月29日发布,国土资发[2016]123号)第二-(五)条提出,“结合农村宅基地制度改革,允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。根据上述政策,宅基地制度改革的内容包括允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。 2015年8月10日国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发[2015]45号)第二-(四)条提出,“农民住房财产权设立抵押的,需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押”。2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》),在试点地区内,暂时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有的宅基地不得抵押的规定。 此外,如前文所述,《中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中还曾提到“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地”,但是,我们尚未检索到全国范围内就农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地事项出台的进一步规定。3.小结 综上,我们将现行法律及政策中对宅基地使用权流转方式的规定总结如下:

(四)地役权的流转 根据《物权法》第一百六十四条、第一百六十五条的规定,地役权不得单独转让,也不得单独抵押。根据《物权法》第一百六十六条、第一百六十七条的规定,需役地及需役地上的土地承包经营权、建设用地使用权部分转让时,转让部分涉及地役权的,受让人同时享有地役权;供役地及供役地上的土地承包经营权、建设用地使用权部分转让时,转让部分涉及地役权的,地役权对受让人具有约束力。 因此,地役权作为附着于土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用 权的用益物权,在法律上不存在单独流转的可能性。五、结语 近年来,集体土地用益物权流转制度的改革方兴未艾。在集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权流转改革的试点正在全国范围内如火如荼推进的同时,我们也注意到,围绕集体土地用益物权,诸多政策文件中出现的包括“土地经营权”、“农民住房财产权”等在内的全新概念均突破了《土地管理法》、《物权法》等法律规定的集体土地用益物权形式。“物权法定”原则是物权法的基本原则,我们期待在包括《土地管理法》在内的法律修编过程中,能够在法律层面对集体土地用益物权的形式、内容及行使方式加以明确,以为农村土地制度改革和农业现代化进程提供坚实的法律基础和制度保障。


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